服务蓝色经济和创新驱动发展战略中关于推进蓝色经济区城镇化建设的建议
九三学社青岛市南基层委副主委
孟 波
经过三十多年的发展，我国城镇化建设迅猛发展，根据调查，我国2011年的城镇化率首次突破50%，达到了51.27%，预计到2020年，中国城镇化水平将达60%左右。这表明中国城镇人口超过了农村人口，标志着中国城乡人口结构发生了根本改变，由几千年来以农村人口为主，发展成为以城镇人口为主的分布格局。国内多位专家表示，城镇化是中国当前最大的结构调整，也是最大的改革红利，有望成为中国经济的新增长点，但由于我国城镇发展的自然和历史条件以及城乡二元结构的影响，城镇化建设和管理也存在着十分突出的问题，集中体现在：
一、城镇化发展水平总体滞后。一是宏观规划布局薄弱，比如重城镇规划轻小城镇经济发展的规划；重数量轻城镇体系布局等；二是分类指导无力，一些地方政府缺乏对城镇化工作的分类指导，导致有些小城镇利用区域优势迅速向大中城市发展，而有的小城镇则因各种各样的原因逐步走向衰弱，更多的小城镇则在城镇化过程中，出现了种种功能的分化；三是规模小、起点低，区位优势和产业优势不突出。
二、城镇化发展方式粗放。一是对资源紧缺的认识不到位，城镇化过程中过度依赖低成本的资源进行数量扩张，重平面扩张，轻挖潜改造，粗放使用土地、矿山、森林等资源，且资源利用效率低；二是新城镇大量土地被征用，旧镇区和旧村的宅基地大量闲置，闲置浪费现象严重；三是有些地区对实现城镇化的主要标志还不明确，思想观念还没转过来。把搞城镇化片面理解为多建高楼大厦、立交桥、大广场、花园区企业或工场，建高级别墅、高档住宅，追求大而全、高又多的豪华建筑，浪费严重。
三、城镇空间分布和规模结构不尽合理，整体规划不强，布局不合理。长期以来，我国城镇化建设缺乏总体规划，存有不同程度的盲目性，造成城镇布局不合理。形成的原因主要有：上级政府缺乏正确的指导和科学的管理；城镇干部大多来自农村基层，对城镇化建设的规律不是很熟悉；城镇干部更换频繁，由此带来的短期行为使规划执行丧失了连续性，一方面使得小城镇数量盲目扩张，布局分散，乡乡有镇，另一方面又使得小城镇规模过小，难以形成聚集效应和规模效应。
深究原因，我们认为主要有以下三方面:一是政府推动型和市场推动型两种模式各自独立作用的结果。在发展和完善社会主义市场经济的过程中，坚持政府主导下的市场推动型的城镇化模式还没形成，这是导致我国城镇化发展现存问题的重要原因。二是受到以宏观因素为重点的一系列制度性因素的作用。比如，在建设用地方面，由县（市）土地管理部门代表政府统一行使规划、重用、开发、管理和出让权，从而垄断了小城镇建设用地的一级市场。又比如，现行财政体制上，从纵向看，省级以下各级政府尽可能地上收财权、下放事权；从横向看，政府与部门之间财权与事权严重不对称。不对这种宏观财政体制进行改革，推进城镇化可持续发展是比较困难的。三是受到农村工业化、城镇化传统模式的惯性影响，受完全依赖政府投资的计划经济模式影响较深，造成城乡分割；短缺经济的运行环境和整个社会浪费需求层次不高的现实，决定了乡镇企业乃至小城镇集中布局的效益不突出；处于经济转型的初期，发展乡镇企业也存在政策不稳的问题，也有人才资源严重匮乏的原因。针对此，我们提出如下两点建议：
一、推进新型城镇化需要顶层设计，确保科学规划，合理布局。由于新型的城镇化建设刚出于推出阶段，并没有统一的标准和模式，各地对城镇化的具体实现路径也存在一些争议。虽然目前多地正在积极制定并陆续推出城镇化发展规划，争取成为新型城镇化试点样本地区。但我们建议，推进新型城镇化需要顶层设计，以统一认识。推进顶层设计应该注意以下几点：一是区域差距不断扩大是新一轮城镇化顶层设计需突出关注的问题。这个过程必须改变人才、资源过度趋向于大城市的局面，否则难以缩短地区与城乡的差距；二是整体设市模式存在欠缺。大、中、小城市布局结构怎么落实，近些年主攻哪一个层次，都需要明确；三是城乡一体化的路径应该具体化。城镇只是庞大居民点的组成部分，要对整个居民点结合国土整治改造进行顶层规划；四是要在推进之前做好人才政策、政绩考核、经济环境、投资政策、市场监管以及干部任用等方面做好准备，考虑好法治建设、文遗保护、利益结构、规划设计、生态基础等诸多顶层设计，防止政策的突发性的效果。
二、深化户籍制度和土地制度改革，解决农民“有身份、有实力进镇”问题。一是加快户籍制度改革，建立城乡统一的户籍登记制度，放宽户籍限制特别是小城镇的落户政策，打破农民变市民的户籍障碍，为农民迁入小城镇，发展二、三产业创造条件，同时，积极推进社会保障体系城乡一体化建设，逐步建立农民与城镇居民衔接一致的教育、医疗、就业、低保等政府公共服务保障体系，使城乡居民能够同等地享受社会保障服务，有尊严地生活于城镇，并在城镇安居乐业；二是深化土地制度改革，在完善农村土地承包经营权的基础上，结合农业产业化和农业现代化的发展新趋势，大力推行农村土地流转制度，积极探索农村集体土地的流转经营模式，建立多元化的经营机制和利益补偿机制，同时，完善征地补偿机制，建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体土地与国有土地的“同地、同市、同价、同权”，使广大农民能够在土地转让中获得与城市居民同等的补偿权利和相应收益。
