加强提案办理协商制度建设，是充分发扬民主、提高提案办理有效性、增强协商民主实效的重要途径，是创新政协经常性工作方式、拓宽有序政治参与的重要渠道，是努力构建多层次、全方位协商格局的重要内容。



中共十八大报告明确了“提案办理协商”是“健全社会主义协商民主制度”的重要形式和途径，确立了“提案办理协商”在社会主义协商民主制度中的重要地位，凸显了提案作为政协基础性工作的定位。



提案工作是人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要方式，也是历史悠久、运作规范、效果显著、特色鲜明、与党政职能部门联系紧密的一项重要经常性工作。提案办理是提案工作的重要环节，围绕提案办理工作开展的各类协调关系、协作建言、协力解决问题的履职活动即提案办理协商。加强提案办理协商制度建设，是充分发扬民主、提高提案办理有效性、增强协商民主实效的重要途径，是创新政协经常性工作方式、拓宽有序政治参与的重要渠道，是努力构建多层次、全方位协商格局的重要内容，对于充分发挥人民政协协商民主重要渠道作用，促进党和政府科学民主决策，具有重要意义。



一、提案办理协商的重要性



(一)提案办理协商的突出地位。2011年，中共中央办公厅转发《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》(中办发〔2011〕16号)首次提出提案办理协商的概念，指出:“要丰富专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的内容和形式”，将提案办理协商纳入人民政协协商民主的范畴之中。2012年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》(中办发〔2012〕13号)，作为指导新时期新阶段提案办理工作的纲领性文件，进一步明确指出要“强化提案办理协商机制”，“逐步建立承办单位、提案者、政协组织三方沟通协商机制”。随着对协商民主认识的深化，提案办理协商的地位不断得到提升。2012年11月，提案办理协商被纳入中共十八大报告，报告明确了“提案办理协商”是“健全社会主义协商民主制度”的重要形式和途径，正式提出:“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”确立了“提案办理协商”在社会主义协商民主制度中的重要地位，凸显了提案作为政协基础性工作的定位。



提案办理协商作为提高政协提案办理工作科学化水平的重要途径，贯穿提案交办、办前、办中和办后等提案办理协商各阶段。在提案交办和办前阶段进行协商，是指政协组织作为承办单位和提案者之间协商的桥梁和纽带，就提案内容和承办单位职能的匹配程度、解决方案和承办单位职权事权的统一程度进行协商，确保提案交办对口、分办合理。提案办中协商是承办单位就办理的相关计划和提案者进行沟通，协商解决提案办理中的重点和难点问题，并制定相应的解决方案。政协组织和承办单位在提案办理中也可根据提案办理需要，组织协商座谈和情况说明会，增进提案者对于提案办理情况的理解与支持，并进行检查和督促，推动承办单位办理、落实。提案办中协商是提案办理的关键环节，其效果将直接影响提案办理的实效。提案办后协商是在提案办理完成后，组织提案者对提案办理情况进行现场检查、当面评议。提案办后协商是提高提案办理质量的有效方法，特别是对一些目前尚不具备实施条件的提案，更需要密切协商交流、及时反馈进展、争取各方帮助。



(二)提案办理协商的重要作用。第一，提案办理协商是推进协商民主的重要途径。首先，提案办理协商主体的多元性体现了协商民主的基本价值。提案办理协商主体包括承办单位、提案者、政协组织，涉及党政机关和社会各方面。多元主体间相互配合和平等协商，自由、准确地表达意愿、提出意见，实现了协商民主平等、自由、理性参与公共决策的价值理念。其次，提案办理协商体现了协商民主领域的广泛性。提案办理协商的内容涉及国家发展和人民群众生活的各个方面，涵盖了社会各个方面的意见和建议。最后，提案办理协商体现了协商主体的有序政治参与。通过相互间的沟通协商，包容立场、消除异见，在一整套制度机制保障下明确权利和义务，最终达成共识。



第二，提案办理协商是协商民主在提案办理工作中的具体实践。在提案办理协商的各个阶段，各主体通过自由平等的公共协商，参与提案办理的相关决策，充分体现了协商民主的基本要义。提案办理协商是在中国特色社会主义制度框架下，协商民主与提案办理工作在具体工作实践中的结合，是完善我国社会主义协商民主制度的重要方面。



第三，提案办理协商是加强提案办理实效性的重要手段。提案办理协商为承办单位、提案者、政协组织搭建了共同研究问题和解决问题的平台和机制，协商主体就共同话题协商交流，有利于进一步完善建议，切实把提案办理过程当做研究工作、改进工作的过程，对于发扬社会主义民主、促进科学民主决策具有重要意义。



二、提案办理协商的指导思想和主要原则



提案办理直接关系到政协委员等运用提案履行职责的成效。做好提案办理协商工作，首先要明确指导思想:即高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实中共十八大和十八届三中全会精神，坚持中国共产党的领导，坚持围绕中心、服务大局，坚持协商于决策之前和决策执行过程之中，坚持平等议事、真诚包容，坚持公开透明、规范有序，着力丰富提案办理协商的内容形式，着力完善推进提案办理协商的体制机制，提升协商实效。同时，提案办理协商也要遵循以下主要原则:



第一，坚持中共党委、党组在提案办理协商中的主导作用。《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》明确提出“办理好政协提案是各级党政机关的重要职责”，“把做好这项工作作为一项重要政治责任”，强调要将提案办理工作纳入党政整体工作布局、纳入督察部门工作督导和绩效考核体系。这为发挥中共党委、党组在提案办理协商中的主导作用提供了制度保障。在提案办理协商中，中共党委、党组切实加强领导，增强协商自觉性、主动性，通过采取有效措施，提高协商效率，逐步建立健全提案办理协商统筹协调机制，提升提案办理协商层次。要加强各级党委政府督查室对提案办理协商成果的督察、督办，明确相关责任，促进协商成果落实和转化。



第二，坚持围绕中心、服务大局。这是提案办理协商必须遵循的重要原则，要依据中共十八大“五位一体”的总布局和中共十八届三中全会全面深化改革的总部署，结合经济社会发展重大问题以及人民群众普遍关心的热点、难点问题确定选题，深入开展调查研究，不断提升提案办理协商的能力和水平，为促进国家各项建设事业平稳较快发展做出积极贡献。



第三，坚持提案办理协商贯穿于决策之前和决策执行过程中。2005年、2006年中共中央两个“五号文件”都明确指出“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”提案办理协商要遵守和坚持这项基本原则，注重提案办理的全程协商，优化提案交办、办前、办中、办后等各阶段的工作，规范提案协商办理程序，使提案办理在决策前和决策执行中发挥重要作用。



第四，坚持民主协商、平等议事、求同存异、增进共识。在提案办理协商过程中，应鼓励和保障各种意见建议的充分表达与沟通，通过民主协商会等多种渠道，就某个方面、某个领域的问题，充分交换意见，沟通思想，充分发扬民主，营造宽松、和谐的民主氛围，促进共识的有效达成。



第五，坚持公开透明、规范有序。提案办理协商应畅通渠道、规范程序，广泛收集各方的意见建议，建立提案办理联系制度和重点提案督办机制，接受多种形式的监督，力求做到内容规范、形式规范、程序规范，在相应的范围内公开，不断提高提案办理协商成果的落实率和提案者的满意度。



第六，坚持与时俱进，不断创新和完善提案办理协商机制。提案办理协商机制的实践发展和理论创新，要与经济社会发展相适应，通过建章立制保障协商，完善程序规范协商，突出重点深化协商，创新形式推进协商，全面提升提案办理协商的科学化水平。



三、提案办理协商制度化、规范化、程序化的主要内容



提案办理协商的制度化、规范化、程序化，要在完善提案办理协商选题、规范协商程序、丰富协商形式、提高协商实效上下功夫，通过提高提案办理的落实率和开放性，增强提案办理的实效。



一是完善提案办理协商选题机制。2012年全国政协制定了《重点提案遴选与督办暂行办法》，经过一年多的实践，十二届全国政协第十一次主席会议又审议通过了新修订的《政协全国委员会重点提案遴选与督办办法》，建立了政协专门委员会和民主党派中央、全国工商联共同遴选重点提案的选题协商机制，形成了提案工作与专题调研、视察、大会发言、反映社情民意信息相结合的工作机制。通过搭建沟通平台、完善协商机制，充分发挥各方优势，增强了选题针对性和实用性，提高了资源的利用效率，避免了选题雷同和重复，夯实了提案办理协商的前提基础。



二是规范协商程序。积极营造提案办理协商的氛围，加强主体间“面对面”的交流和沟通，广泛听取、充分吸纳提案者的意见和建议，以提案办理落实为主要目标，建立健全提案办理协商各阶段的组织工作流程。建立公开协商工作规范，提升政协办事机构协商服务的水平。明确协商效力，注重协商结果的反馈和落实。加强协商主动性，防止推诿扯皮，使各个阶段环环相扣，各个方面协调配合，增进提案办理协商有序性，进一步促进承办单位、提案者、政协组织的相互沟通和平等协商。



三是丰富协商形式。以协商的效果为导向，积极开拓思路，灵活多样地采取具有针对性的协商方式，使提案办理协商主体建立共同的工作目标，达到事半功倍的效果。除常见的调研协商、现场协商、会议协商等提案办理协商形式外，针对不同题目，还可以开展上门协商和专题协商，组织提案者、相关界别的委员到提案承办部门就某一类重点提案进行座谈研讨，共同促进相关问题的解决，落实协商成果，形成工作合力。与此同时，鼓励和支持各级政协组织、广大承办单位总结经验、把握规律，积极开展提案办理协商方式创新，促进协商形式与时俱进，适应社会发展。



四是提高协商实效。在决策前，通过选择恰当的人参与协商活动，安排适宜的协商形式等多种途径，推进提案办理协商成果的顺利达成。在决策后，要做好协商成果的督察督办工作，既要做好纪要、简报等书面形式的总结，也要及时追踪协商成果的落实。可邀请提案者实地察看，召开协商座谈会征求意见，现场反馈办理情况，积极探索建立协商成果与各级党政部门决策的转化衔接机制，共同推进提案的办理、落实。



四、提案办理协商主体的能力建设



承办单位、提案者、政协组织作为提案办理协商的主体，在具体的工作实践中，需要不断提高学习能力、协调能力和创新能力，全面加强自身能力建设，有效推进提案办理协商的民主化和科学化水平。



要结合提案办理协商内容提升主体的学习能力。提案办理协商的主要内容包括党委、政府贯彻党和国家大政方针的重要部署，制定的事关全局的重要决议、决定、意见，以及经济、政治、文化、社会和生态文明建设中的重要问题；国民经济和社会发展中长期规划；机构改革和重要体制改革方案，城市总体规划、区域规划和重要专项规划；起草和修订过程中的重要法律、法规、规章；事关民生的重大问题，对发展全局和社会稳定具有影响的重要建设项目和重大决策调整；有必要进行协商的其他问题等。随着世情、国情、党情的不断发展，提案办理协商主体必须通过学习，及时掌握新知识、树立新理念、研究新情况、解决新问题，围绕提案办理协商的各方面内容开展，坚持“干中学”，不断拓宽学习领域和知识层面，做到学以致用。



要结合提案办理协商方式提升主体的协调能力。提案办理协商主体需要相互支持和紧密配合，把握好协商时机，针对不同问题采取灵活多样的协商方式，注重语言表达，熟练运用多种沟通技巧，化解矛盾和分歧，集聚分力形成合力，将消极因素有效转化为积极因素，高质量地形成提案办理协商成果。



要结合提案办理协商过程提升主体的创新能力。提案办理协商工作在很多方面还有待进一步探索和完善，需要提案办理协商主体充分调动现有资源和能力，在提案办理协商实践中不断提出新思想、新理论和新方法。要将提案办理工作与人民政协的其他工作相衔接，统筹考虑，解放思想、实事求是，强化创新意识和批判精神，通过已有的办法和手段，创新、整合新的平台和载体，从而不断提升自身能力，打造提案办理协商工作品牌。



(作者系全国政协提案委员会副主任)